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환경기획① 회색 건물 속 쉼터, 도시공원

‘도시공원일몰제’ 이후 공원 조성 사업, 진행 과정은?

기사입력 2021-10-15 16:01

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수 십 년 동안 묶여있던 도시공원이 해제되는 일몰제가 지난해 1월부터 시행됐다. 도시공원일몰제는 정부나 지방자치단체가 도시계획에 따라 공원부지로 지정했지만, 20년이 넘도록 공원으로 조성되지 않은 일명 장기 미집행 도시공원이 공원용지에서 자동으로 해제하도록 하는 제도다. 도시공원일몰제 이후 강서구와 양천구의 공원조성 사업이 어떻게 진행되고 있는지 살펴본다. <편집자주>

 

뭣이 중헌디, 도시공원일몰제

흔히 도심에 있는 공원은 당연히 국가 땅이라 생각하기 쉽다. 하지만, 공원부지로 지정된 땅은 국공유지뿐 아니라 사유지도 있다. 지난 7080년대 도시화 과정에서 사유지라도 도로·공원 등의 도시계획시설에 포함되면 해당 토지의 토지 형질변경과 건축 등 개발이 제한됐다. 내 땅이지만 국가가 공원으로 지정했기 때문에 재산권을 행사할 수 없는 상황이 된 것이다.
 

도시계획을 통해 공원으로 지정된 곳은 국가가 땅주인들에게 합당한 보상을 하고 공원으로 조성하는 것이 순서지만, 도로나 학교 같은 도시계획시설에 비해 개발경쟁률이 낮다보니 공원으로 조성되지 못하고 방치된 경우가 많았다. 이에 대해 1999년 헌법재판소는 장기미집행 도시계획시설에 대해 헌법상 재산권 보장에 위배되는 과도한 제한이라며 헌법불합치 결정을 내렸고, 도시계획시설 내 사유지를 소유한 토지주들의 사유재산권을 보호한다는 명목으로 도시공원일몰제가 등장하게 됐다.
 

일몰(日沒)’은 해가 진다는 뜻으로, 일몰제란 해가 지듯 법률이나 각종 규제의 효력이 일정 기간이 지나면 자동적으로 소멸되는 제도다. 도시공원일몰제는 개인 재산권을 보호하기 위해 도시계획시설상 도시공원으로 지정만 해놓고 20년간 공원을 조성하지 않을 경우 도시공원에서 해제되는 제도다.
 

이 제도는 재산권을 누리지 못한 소유주 입장에서는 환영할만하나 문제는 공원일몰제로 서울시의 경우 1인당 공원면적 4.35/인에서 2.72/인으로 감소하게 된다. 도시 내 공원은 도심의 허파 역할을 하기 때문에 시민의 삶의 질 향상에 상당히 중요하다. 공원은 대기의 오염을 줄여주고 열섬현상을 완화한다. 또한 여가와 휴식의 공간으로 활용될 수 있고 정서 안정에도 도움을 준다. 때문에 세계보건기구(WHO)에서는 건강한 생활환경 유지를 위해 1인당 공원 면적을 최소 9이상으로 규정하고 있다. 그런데 우리나라의 경우 1인당 공원 면적은 7.6에 머물고 있고, 도시공원 일몰제 시행으로 1인당 4수준으로 급감할 처지에 놓이게 됐다.

 

강서구·양천구 현황

일몰제 피해 도시자연공원구역으로 지정

지난해 해지된 서울시 장기미집행 도시공원은 116. 미집행 면적은 91.798로 여의도 면적의 32배에 해당하며 사유지의 경우 조성비용 또한 162,141억 원에 달한다. 도시계획시설 집행을 위해 나머지 땅을 매입하기 위해서는 상당한 재원이 필요하지만, 지방자치단체의 재정여건상 단독적인 재원마련은 불가능하다. 이에 일부 지자체들이 택한 것이 해제되는 도시공원을 도시자연공원구역으로 다시 지정하는 것이다.

도시계획시설(공원)’도시자연공원구역은 소유주의 개발행위가 제한된다는 점에서 같지만, ‘도시자연공원구역은 도시계획시설이 아니라 개발제한구역(그린벨트)처럼 구역으로 분류돼 일몰제 적용을 받지 않는다. 일몰제로 도시계획시설에서 해제됐음에도 다시 재산권 행사가 제한된 땅 주인과 지자체 간의 갈등이 지속될 수밖에 없다.

서울시의 경우 20184장기 미집행 도시공원 실효 대응 기본계획을 통해 약 13000억 원의 지방채를 발행해 2020년까지 사유지 공원 2.33을 사들여 공원으로 보전하고, 보상이 이뤄지지 않은 토지는 도시자연공원구역지정 후 장기적으로 사유지를 꾸준히 사들이겠다고 밝힌 바 있다.

지자체들이 장미 미집행된 도시공원이 해제되는 것을 막기 위해 도시자연공원구역으로 지정하자 국가권익위원회는 편법적 수단이라고 지적하며 제도 개선을 요청했다. 권익위는 보도자료를 내고 도시공원 내 사유지 재산권 관련 민원이 지속적으로 발생하면서 장기미집행 도시공원 합리적 관리방안을 마련해 지난 1월 전국 지자체와 국토교통부에 제도 개선을 권고한 바 있다.

권익위는 도시공원 등 도시계획시설은 결정 후 20년 안에 매수되지 않으면, 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 시설결정이 자동으로 해제되는데, 일부 지자체에서 결정 취지와 달리 해제되는 도시공원을 도시자연공원구역으로 다시 지정하자 사유지 재산권과 관련해 국민신문고에 민원이 늘었다도시자연공원구역 지정 기준에 부합하는지 재검토 절차를 마련하고, 도시공원 및 도시자연공원구역 내 공익적 목적으로 이용 중인 개인 사유지부터 우선 보상하라는 개선제도방안을 제시했다.

 

염창·온수공원, 생활밀착형공원으로 조성

서울시는 환경훼손으로 방치됐던 2.12부지에 생활밀착형 공원을 2026년까지 만들겠다고 발표한 바 있다. 시는 현재까지 62% 정도의 매입을 완료했으며, 주택가 인근에 있고 주변에 산책로 등도 조성돼 주민들이 자주 이용할 수 있는 부지를 우선적으로 매입했다. 우리지역에서는 강서구의 염창근린공원과 양천구의 온수공원이 이에 속했다. 비닐하우스가 방치돼 있거나 무단 경작 등으로 훼손돼 있어 사실상 공원의 기능을 하지 못하고 있는 부지의 자연환경을 복원해 올 연말까지 조성을 완료한다는 계획이다.


장기미집행공원 민간특례사업 제한하는 첫 사례 나와

한편, 대전에서는 도시공원일몰제와 관련해 민간업체가 제안한 장기미집행공원 특례사업을 불허한 첫 대법원 판례가 나왔다. 민간공원 특례사업은 지자체가 공원 부지를 매입할 재원이 부족할 경우, 공원녹지법 21조에 의거해 민간에서 공원을 조성하는 대신 일부 용지를 개발하도록 허용하는 제도다.

대전시에 따르면, 매봉공원 민간 특례사업은 도시공원 일몰제에 따라 공원용지 해제를 앞둔 유성구 가정동 일대 매봉공원 35490618.3%452가구 규모의 아파트를 짓고 나머지 땅은 공원으로 조성해 기부체납하는 사업이다. 대전시는 대법원 판결은 매봉공원을 원래대로 보전하는 공익이 사익보다 크다고 설명하며 정부출연 연구기관 연구·보안 환경 저해’,‘생태환경 파괴등을 이유로 민간사업을 부결하고 매봉공원을 산림형 공원으로 조성한다고 밝혔다. 이번 판결은 공원 예정용지 일부를 개발하고 나머지를 공원화해 기부채납하겠다는 민간특례사업을 제한하는 첫 사례여서 전국의 비슷한 소송에 영향을 미칠 것으로 보인다.

강서·양천지역 도시계획시설(공원) 결정(변경) 현황

송정순 기자 (gsycky@hanmail.net)

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